中国宪法检察机关定位与价值

我国检察理论界通常用“定位”辞语来表达和研究宪法上的“检察权”和“法律监督机关”，然而，我们认为这并不确切，甚至是有些混乱的表述和研究。实际上，我国宪法上同时用“检察权”和“法律监督机关”来规定检察制度是有深刻寓意的。“定位”不等于“定性”，“定性”应是指从国家权能上给检察权作出司法性的“定性”，而“定位”应是指在“国家机构”的序列中，将检察机关“定位”于“法律监督机关”。“法律监督机关”这种“宪法定位”既确定了我国检察机关的性质，又彰显了我国检察机关即检察制度的特色。其中所蕴含的深刻意义应当被认为是我国检察理论研究中的一个突破点，遗憾的是，这个突破点至今还游离于我国宪法学和检察学的理论视域之外，更不待说有学者对之进行深入地研究了。

一、一般宪法学上“机关定位”的基本认识

国家权力系统的三个子权能的划分与设定，无论多么可欲和可行，但终究是不能自动实现的。要实现三权分设的最初构想，还需要切实可行的组织形式、职权设定以及运行机制的创建。在这方面，西方国家政权并没有什么特别的独到创造。举凡世界上一切成形制的国家，在其政权建制中都会“封官设职”，各负其责，哪怕并非严格的界定。即使在我国古代，虽号称政刑不分，但也只是指州、府之类的地方官衙，至于在中央一级，一般都要设“三法司”、“大理院”、“刑部”之类的专司司法审判的官衙。比起古代国家来说，西方近代资产阶级创建起来的国家在国家机关的分别设立、责任专属、职权法定等方面，确也有了巨大的进步。其中的原因，首先是管理上的需要。资本主义最初是从社会分工发端的，先是社会大分工，资本主义工商业从农业、手工业中分离开来，进而是工商业的分工，继而是工业的分工、工厂的分工和流水线上作业的分工，分工极大地促进了生产效率的提高，使社会化的大生产成为可能，资本主义就是在这些分工的基础上产生、发展和渐次发达起来的。其次，是实现国家政权权能分工的需要。

前已指出，资产阶级国家政权基于政治统治和管理的需要，将统一的国家政权分为三种权能，而这三种权能要求也只能通过设立各自的机关来实现。于是在资产阶级国家，实际上在西方乃至世界上所有的近、现代国家，基本上都相应地设立了三大机关或曰政府的三大部门，分别承担立法、行政和司法的责任。在各自专属的责任下，又分别通过宪法、专门的组织法或其他法律对各自的机关职权作了或概括的或详尽列举的规定，俾使各个国家机关在自己的法定职权范围内各负其责、各司其职。又为了更好地实现三权相互制衡的原则，提高工作效率，又相应地使三机关各自独立，互不统属，除英国等实行议会制的国家外，一般都不允许立法机关和行政机关的成员相互兼职，如其立法成员改任行政职务，则必须辞去原任国会议员的职务，反之亦同。至于司法机关，无论在西方何种政制下，务必要保持其独立性，确切地说，在机关、人事和财政等各方面都不允许与国会、行政部门直接发生牵连；法官一经任命便终身任职，直到法定退休年龄，除非任职期间自愿辞职或因犯罪遭弹劾而离职。司法独立―――包括司法机关和法官独立―――被认为是西方国家宪政和法治的“精髓”。

由此看来，就一般宪法意义上而言，所谓“机关定位”，就是由宪法按照国家政权权能设定和分工的原则，分别设立负责与其权能相匹配的国家机关，并由宪法、组织法或其他法律确定其职权范围及相应的运行机制或活动原则，使其在组织上和程序上都得到国家力量提供的各种保障，从而使各机关切实地担负起被赋予的国家职能，实行国家的政治统治和对国家与社会事务的有效管理。从“机关定位”来说，这关系到国家机构的组织形式和设立的问题。这个问题之所以要同“权能定性”问题分开来看，原因就在于国家机关的设立并非总是与国家权能一一对应的。不错，在西方某些实行三权分立的国家，国家机关的设立通常是同国家权能的性质一一对应的，一事一机关，一权一责任体，这无疑有利于事有专司，职权与责任由同一主体承担，便于国家机器的有效运转。但鉴于各国历史背景和文化传统各不相同，而现实国情又各有异，再加上建国理念和所尊奉的意识形态也各不相同，故此在创建国家机构等方面，就表现出不同甚至很大的差异，尤其是根据需要、现实条件和历史基础，有些国家的国家机构的设立并非总是或往往不是与国家权能一一对应。例如，有的国家并非一定设立专司立法权能的立法机关，而有些国家未设立专司行政的行政机关，又有些国家的司法权也并非由单一的司法机关来行使，或另有其他国家机关相互间职权交叉或相互重叠之现象发生。如果对这些情况没有深入的体察和实事求是的分析，就会造成对国家机关定位的不准确甚至错误的认识。在我国的法律学术界，包括宪法学术界，长期以来都存在种种偏颇的认识和判断，这种状况在对我国司法权、检察权、法律监督职权和法律监督机关、检察机关的认识上，延及司法改革的方向和目标上，就一再表现出来。从这个意义上来说，本文关于国家机构“机关定位”的话题，既是一个亟待澄清的宪政和法理话题，又是一个关乎国家司法改革乃至国家加强宪治和法治的更深层次、更长远的话题。

二、我国现行宪法对国家机构的“机关定位”的分析

首先应当对宪法上的“国家机构”和“国家机关”加以辨析，在我国的现行乃至先前的几部宪法上，都专设一章“国家机构”。从宪法在该章的条文规定中可以看出，这里的“国家机构”包括最高国家权力机关的全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会、国务院、国家主席、国家军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。所有这些国家机关在我国宪法层面上被统合为“国家机构”。而“国家机关”则是指某一个或某一类的国家机构而言，是在我国宪法层面上被分解称为“国家机关”的。当然，在法学和宪法学术的语境下，学者往往不那么考究，相互混称的表述频频可见。但从严格宪法规范的语境来说，两者是相互区分的。当然，这种区分并不表明两者之间有什么实质性的差别，只是对丰富的我国语汇一个较为考究的并且是人们约定俗成的习惯用法罢了。我国宪法规定的国家机构，其基本形制是这样的：在国家的政权体系中设立一个最高国家权力机关，这个最高国家权力机关被命名为全国人民代表大会。它是由全国各阶层人民依次通过直接、间接形式选举而产生的，具有广泛的代表性。只有全国人民代表大会才能以人民的名义为国家制定宪法，即国家的根本大法，并通过国家宪法，实际上是以人民的名义赋予全国人民代表大会最高的法律地位和最大的政治、法律权威。宪法规定，全国人民代表大会有权决定国家的一切重大事项，包括战争与和平等；有权为国家的各方面事务进行立法，或修改或废除既有的法律；作为最高国家权力，它根据自己的组织形式和活动特点，有权选举一定人数的人大代表作为成员组成全国人民代表大会常务委员会，该常委会构成最高国家权力机关的一个内在的、有机的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间主持全国人大的日常工作；全国人大还根据国家主席的提名，决定国务院总理，再由国务院总理提名，经全国人大或全国人大常委会批准，组成国务院的其他领导成员以及组成各部、委、局。国务院一身二任，对最高国家权力机关来说，它行使执行权，从属于最高国家权力；而对于行政工作来说，它又是国家的最高行政机关，领导全国的行政工作。由于我国国家权力体系内的司法权实行“双轨制”，所以在司法机关的配置上也相应地实行“双驾马车”式，即相对于司法权设立人民法院作为国家审判机关；相对于检察权设立人民检察院作为检察机关或法律监督机关（此中的区别本文后面还要详细论述）。在国家的体制内，由某一人或某一机关行使国家元首权成为必要，所以在国家机构内设立“国家主席”一职，虽由一人独任，但实质上是一个国家机构的性质。此外，为实现国家的军事领导权，所以在国家体制内设立“军事委员会”作为军事领导机关。此“军事委员会”与执政党内的“军事委员会”是两块牌子，一套班子，彰显了我国军事领导体制的特殊性。在这些国家机关中，除国家元首和军事委员会之外，在地方的各层级，也相应地创建了地方国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关。至此，我们可以用图式来显示国家机构的全景如下：从上图可以看出，我国并非没有立法机关，只是立法机关与最高国家权力机关浑然成为一体，当全国人大和全国人大常委会行使立法权时，此时被认为是国家立法机关；国务院即中央人民政府身为一个机关却行使两种职能，一是最高国家权力机关的执行机关，这是内含在最高国家权力机关内的，并不独立，其作为国家行政的领导机关，虽然在形制上是独立的，但也是从属于最高国家权力机关的；司法机关并非像有些人所说的没有宪法上的根据，只是它被拆解成为国家的审判机关和国家的检察机关；至于国家元首和国家军事委员会，虽在形制上是独立的，但实质上都是附属于最高国家权力机关的。这便是我国国家机构的特色，在总体一体的相关联中，有分有合，各司其职，各负其责，共同维系和推动庞大的国家机器正常且有效地运转。

三、我国现行宪法中检察机关的“法律监督”定位的意义

我国的宪法学术界和检察理论界至今尚未对我国宪法关于人民法院和人民检察院的“机关定位”的规定及其之间的差异问题引起必要的关注，就我们的学术视野所及，也未见到对这方面的规定及其之间的差异问题的相关研究成果。然而，在当前国家的宪治和法治深入发展的大趋势下，我国宪法学术界和检察理论界不应当再让这一学术空白继续存在下去了，因为这既关系到对宪法的正确解读和国家的宪政建设的大局，又关系到对我国的检察制度乃至司法制度的宪法地位的科学认定问题，更关系到我国检察制度乃至司法制度改革的方向这样的根本性问题。试分析如下：

（一）有利于对我国现实担负国家检察职能的机关的科学认定

根据我国现行宪法对国家权力权能的分类和配置，①将担负国家检察职能的国家机关定位于“法律监督机关”。之所以作出这种机关安排，是因为我国现在既不能发展出严谨而又科学的检察权的理论体系，又不能构建出与严谨的权责相匹配的适格国家检察机关。鉴于这种情势，在制定现行宪法时通过展现实事求是的精神，用现行较为重要并且能够予以实现和运作的司法执行环节中的法律监督职权“暂代”整体的或完全的“检察权”，并通过创建相应的国家机关来担负和执行这项职权。从这个意义上来说，现行宪法确定担负检察职能的机关为“法律监督机关”的科学性首先就体现在实事求是的精神方面。其次，现行宪法的这种安排的科学性也体现在灵活性方面。宪法如同其他普通法律一样，严谨性或者说刚性是其基本特性。但是，这并不是说宪法和普通法律就不应具有或不能具有灵活性。事实上，睿智的立宪者或立法者总是经常展现其立法智慧与技巧，使其所制定的宪法或法律具有一定的灵活性。因为他们知道，事实也证明了，宪法和法律具有灵活性更便于实施，所发挥的宪法和法律效能更大。在我国现行宪法上将担负检察职能的机关定位于“法律监督机关”就是立宪灵活性的体现。在法学界看来，法律监督是一个很宽泛的概念，其职权也有广泛的伸缩余地。这样，国家的政治法律决策者就可以根据国家宪治和法治发展的实际情况和进程，审时度势对“法律监督机关”的具体职权和适用的原则加以调整，以适应新的宪治和法治发展情势的需要。改革开放30多年来的实践证明，这种灵活性发挥了较好的作用，通过适当地、及时地调整法律监督机关的职权，使国家的法律监督机关的地位得到了提高，也使其法律监督的职能得到了更好地实现。最后，现行宪法的这种安排也是在对国家总体的政治体制进行综合考量下作出的。这种综合考量包括两个方面：一方面是现行宪法已经确立由全国人大和全国人大常委会作为宪法监督的机关，而对于仅居其次的法律监督的机关则赋予国家的检察机关来担当。这种宪法和宪政体制上的安排和设计符合国家机关权能的分工和职权配置的专业化和科学分工的原则。另一方面的考量是从我国政治体制的全局出发的。鉴于对中共党员干部的纪律检查和对国家行政工作人员的监察已分别交由中共各级纪律检查委员会和国家的行政监察机关负责（现时的体制是两部门合署办公），那么，将包括党员干部在内的国家工作人员的违法犯罪行为的查处，交由专职负责的国家各级检察机关担当，就不仅顺理成章，而且构成了一个完整的国家法纪监督的合理的全景结构图。

（二）有利于提升国家检察机关在国家司法体系内的地位

在我国宪法第三章第七节的规定中，将人民法院和人民检察院并列其中。这一宪法条文的安排需要从宪法学理上进一步加以解读。

首先，应当指出，这一宪法条文安排的寓意就是两个机关同属司法性的机关。自1954年宪法至1982年宪法的全部立宪过程中，有一个一以贯之的指导思想，就是要制定出一部既要刻意与西方三权分立式宪法区别开来，又具有强烈马克思主义国家学说和宪法理论为指导的，具体说来就是制定一部以“民主集中制”为指导原则，以“议行合一”为标准而组建国家政权的宪法，即我们通常所说的具有中国特色社会主义的宪法。在这样思想指导下和政权结构的设置体系中，我国宪法规避了西方国家宪法几乎无一例外地都使用的立法及立法机关、行政及行政机关、司法及司法机关的概念和词语。所以在我国自1954年宪法至1982年宪法的一系列宪法条文规定，都是明白以相应的机关为标题，而不是用相应统合名称的立法机关、行政机关、司法机关为标题。但在我国其他的一些权威性文件中，早有把人民法院和人民检察院定为“司法机关”。从这个意义上来说，即使在我国宪法和宪政层面上，将人民法院和人民检察院认定为司法机关早已不是问题。这两个机关的名称本身就寓意是作为国家的司法机关，这是再清楚不过的了。至于先前的那种指导思想和宪法条文安排在宪法理论和宪政学说上是否妥当和必要，则另当别论。而宪法学术界有学者坚持认为应当尊重制定宪法时的指导思想和宪法条文上的安排，反对在学术语境中使用特别是泛用“司法”或“司法化”的概念和词语，似乎有些偏激之嫌。

其次，应当深刻体认人民检察院作为“法律监督”机关的优势地位。宪法在条文上将人民检察院的权能确定与机关定位分开来进行规定。在确断性的权威解释缺失的前提下，在宪法学理解释上我们不妨将其朝着有利于大幅度提升人民检察院的法律地位的方向进行。这样做并非只是宪法学理解释的主观臆断和价值偏向的情感表现。这应当是有充分根据的，正如前面所指出的，在宪法规定和国家宪政安排上，将法律性质上的“监督”拆分为两大板块，一块称为“监督宪法的实施”，通称“宪法监督”，由最高国家权力机构及其常委会行使；另一块则称为“法律监督”，为人民检察院所专有，这是一个特定的国家性权能，其地位仅次于“宪法监督”，而且在法律时空上不仅在宪法上，就是在迄今为止的相应配套法律上也没有作出限定。在空间范围上，完全可以解读为涵盖除少数被法律限定的最高国家权力机关、国务院之外的所有国家机关，包括国家的审判机关和刑事侦查机关。在空间范围上还应当涵盖立法、司法、行政等一系列与法律相当的各个环节。在没有相当法律明确作出限制之前，都可以认定“法律监督”应当而且必须涵盖所有的法律活动的各个环节。再从时间的延续上看，更不可能认为有特定的迄止限制。自宪法实施之日起直到被彻底废止之前，全部宪法原则和条文都是有效的和现行的。在这种情况下，人民检察院实施的“法律监督”将始终伴随着宪法的实施和宪政运行的全过程。这就是人民检察院作为“法律监督”机关所获得的宝贵宪法优势地位，且为人民检察院所独享。自不待言，举凡其他同级别的国家机关都不享有这种宪法资源优势。比如人民法院，作为宪法特别规定的国家“审判”权能是它独享的，举凡国家的一切审判活动都必须统一由各级各类人民法院行使，但仅限于“审判”这类司法事务。其它的法律事务，除相关的法律特别作出补充性规定之外，人民法院都无权管辖。

特别值得提出的是，由于长期以来在我国没有树立起宪法的极大权威，其最高的法律地位也并没有在真正意义上得到体认，所以宪法的实施和宪政建设迄今为止也得不到应有的重视。在法学领域，宪法学不仅不像在许多其他国家那样成为“显学”，而且还不断地被边缘化，在高层次法学教育体系中也只能屈居可选修课程的二类学科。在这种宏观的实践和理论背景下，检察机关和检察理论也没有成为例外，检察实务界和理论界对极为宝贵的宪法资源不仅没有充分加以利用，反而不是游走在其宪法规范和宪法理论的边缘，就是讳莫如深，小心翼翼地避开这个随时可能引爆的“雷区”。更有甚者，不论检察实务界还是理论界，不论是否自我意识到，实际上所从事的相关工作和理论研究都在不断地自缚手足、矮化自己，自贬身价，致使在我国宪法和宪政中处于极为重要地位的“法律监督”及相关工作始终得不到高度重视和充分展现其效能。如欲尽快改变这种状况，当务之急就是将检察机关中的各项工作，特别是法律监督以及相关的检察理论研究，回归到国家的宪法和宪政的本位上来。

再者，宪法上的这一规定有利于彰显“法律监督”的价值与功能。根据笔者在2007年承担的最高人民检察院名为“法律监督的价值与功能”重点课题②所作的原创性研究，“法律监督”的价值有如下各项：1.统一和集成法律运作体系―――统合价值；2.调处各司法机关及各自职权的相互关系―――协调价值；3.防止和纠正侦查、审判机关的越权或滥权的行使―――制约（匡正）价值；4.对社会行为和国家公职行为进行有国家强制力的监督―――反腐和清政价值；5.恪守法定职权主义而疏离社会利益纷争―――（社会和政治注意力的）转移价值；6.检察职权的优化配置和各种职能的一体行使―――功利价值；7.检察权的上命下从的领导与管理体制与运行―――效率价值；8.便利吸纳公众参与―――亲民价值；9.法律监督承担部分的宪法监督的职能―――替代价值。

与此同时，有利于彰显法律监督的以下功能：

1．合法性功能。作为法律监督机关的人民检察院，其最基本和重要的功能就在于它为国家和社会行为的合法性提供了根本性的法制和运作的保障。

2．合理性功能。人民检察院在执行法律监督职务中，不仅要关注对严重的刑事犯罪者予以严厉的惩罚，而且也要关注对情有可原的犯罪者予以法律允许范围内的轻缓处罚或免于处罚，尽可能地避免罚不当罪的现象发生。

3．规制功能。检察机关规制的范围涵盖行政乃至全体国家公职人员的尊法、守法的行为准则，还涵盖国家审判活动的合法性监督，以及对刑事侦查机关的侦查行为的监控。

4．疏通功能。检察机关可在刑事侦查机关和审判机关以及执行机关之间架起疏通的桥梁。否则无论是刑事侦查机关，还是审判机关，或是监狱等执行机关的职权便无法行使，各自的功能也无法实现。检察机关一旦发现在法律疏通环节出现阻滞状况，便通过法定的认可侦查、自己侦查、批捕、提起公诉、出庭支持公诉等职权行为加以疏通。

5．障碍功能。人民检察院可利用自己职权所专属的障碍功能及时制止或纠正司法人员贪腐等行为可能造成的伪造事实、枉法判决乃至制造冤假错案等情事，直至对违法的司法人员予以法律责任上的追究。

6．救济功能。人民检察院也要关注公民权利和自由的保护事宜，可通过建议或经过抗诉，使一些受到损害的公民权利和自由得到救济。

7．信息功能。人民检察院作为法律监督机关所传达的信息最核心的内容，就是告诫人们牢记法律至上的信息，任何人都不能违反法律，否则要承担法律责任。

8．法制教育功能。人民检察院通过检察活动，教育公民自觉地遵守宪法和法律，积极地同违法行为作斗争。③

（三）有利于明确检察制度乃至整体司法制度改革的方向

改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国的司法改革就一直成为政治法律实务界关注的热点同时也是难点问题。各方面的专家、学者见仁见智，提出了一些有价值的改革设想和方案，但最终由于难以形成共识，所以至今在司法改革的方向上并没有达成一致的意见，甚至形成截然不同的取向。这种局面的形成，正如我们在前文所指出的，归根到底是由于缺乏对我国宪法和宪政关于司法双轨制的正确解读，以及由于对我国现行宪法关于检察权与法律监督机关这种权能与机关不相一致缺乏起码的体认，更不待说深入地研究。在这种理论和实际建制都缺乏科学认识的情况下，无论专家、学者和各方面的有识之士怎样挖空心思去谋划、构想司法改革，到头来都无异于瞎子摸象，终不得要领和全貌。如果我们能够科学地解读宪法规定和宪政建制上早已确立的司法“双轨制”，再如果我们能够准确地把握检察权与法律监督机关之间内在差异的深刻含义，那么，我们在把握整体的司法改革方向和检察体制内部的改革方向时，就会有个正确的起点和最终的目标。简而言之，这个起点和最终目标应当就是：体认和尊重我国司法体制的“双轨制”，在提升国家审判权和审判机关重要地位和作用的同时，给予国家检察权和法律监督机关更多的关注和更大力度的支持；同时，在通过国家法律监督机关加大国家法律监督广度和力度的同时，不要忽视更不能轻视国家检察权理论的研究与检察权实践途径与方式的研究，并通过积极地创造条件，再经历无须预期的长期历练，最终实现现时人民检察院的“法律监督”的职权与国家的检察权的一体化的检察制度改革目标。